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野生动物保护名录26年未修订：到底卡在哪儿 已有1人参与
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作者：孙静 来源：北京青年报 发布时间：2015/12/13 新版名录经过多年论证正在修订 上报国务院仍需农业部、林业局两部委进行沟通 “掏鸟”大学生被判十年半。在量刑是否适当的争议之外，国家法律对重点野生动物之保护力度，再次以案例的形式呈现于公众面前。 “比大熊猫还稀少。”在诠释某个濒危物种的现况时，很多人习惯拿国宝作比，但尴尬的是，并非每一个物种都能及时获得与之匹配的保护。北京青年报记者注意到，自1989年农业部和原林业部共同发布至今，《国家重点保护野生动物名录》（以下简称“名录”）施行26年未系统更新。 长江的江豚已不足1000头，但在法律地位上仍为国家二级保护动物；龟类中最濒危的斑鳖，中国仅存两只，尚未被列入保护名录……近30年是中国经济快速发展时期，名录内外物种资源均已发生很大变化。专家呼吁，这个名录要尽快更新，并借《中华人民共和国野生动物保护法》修订之机，将名录的定期修订固定为法律条文。 地位尴尬的“微笑天使” “江豚确实不能再等了”。数年前，农业部一名主管官员向江豚保护专家王丁如此感慨。 王丁记得，早在十多年前，农业部野生动物保护主管部门就开会讨论过调整名录物种，当时专家与管理部门一致认为，江豚应该上升为国家一级保护动物。 江豚、白鳍豚是我国长江流域特有的两种淡水豚。在《国家重点保护野生动物名录》中，江豚为二级保护动物，白鳍豚为一级保护动物。 自2007年科考专家宣告“活化石”白鳍豚功能性灭绝后，“白豚先生”、中科院水生生物研究所研究员王丁将科研重心转至对江豚的保护。 照目前长江状况，江豚会否重蹈白鳍豚的命运？王丁认为，如果抓紧保护，江豚还是很有希望的。除了迁地保护，他多次呼吁江豚的“升级”。 据了解，《国家重点保护野生动物名录》由原林业部和农业部根据《中华人民共和国野生动物保护法》的相关规定共同制定。1988年12月10日，名录获国务院批准。1989年1月14日，由原林业部和农业部共同发布施行，将国家对野生动物的保护提升到法律高度。名录中的动物保护级别分为一级和二级，并且对水生、陆生动物作了具体划分。 自被纳入名录至今，江豚的种群数量、生存环境已发生极大变化。1991年专家考察时，江豚数量约为2700头。溯及上世纪80年代，王丁推断江豚数量至少在3000头以上。而根据科研考察数据，2006年以前，江豚数量以7%的速率锐减；2006年之后，江豚下降速率为13.7%。 王丁估计，目前长江江豚的总量已不足1000头。而据最新数据，野生大熊猫种群数量为1864只。“微笑天使”江豚的数量比大熊猫还稀少。 2013年，世界自然保护联盟（IUCN）将长江江豚从“濒危级”提升为“极度濒危级”。IUCN濒危物种红色名录每年更新一次，被认为是全球动植物物种保护现状最全面的名录，也是生物多样性状况最具权威的指标。但由于国家名录自颁布再未系统更新过，江豚的法律地位仍为二级保护动物。 “等不起”的不只是江豚 不只江豚，很多动物的保护等级都等待调整。 北京师范大学教授、中国鸟类学会副会长、国家濒危物种科学委员会委员张正旺以鸟类为例，称现有名录侧重保护猛禽及鹤、鹳大型鸟，雀形目极少，造成对雀类乱捕乱猎的处罚力度不够。如黄胸鹀（又名禾花雀），IUCN红色名录中已将其列为“濒危级”。但在中国，由于其未列入名录，无法得到相应的法律保障。 《保护生物学》期刊发表的一篇论文认为，大量捕杀造成禾花雀锐减。国内媒体报道称，在广东等地，一些人有食鸟的习惯，禾花雀被认为是 “滋补强壮”的野味。被问及禾花雀的现存数量，张正旺教授的回答略显无奈：国内还没有对该鸟类的专项调查研究。 同样未在名录里的，还有斑鳖——龟类中最濒危物种，全球已知仅剩三只，其中两只就在苏州动物园，另一只在越南。栗斑腹鹀，估计全球不超过2000只，也未在名录之内。 还有一些在中国新发现的珍贵物种，如钳嘴鹳，它们的名字也有待写进保护名录。 而已在名录内的中华凤头燕鸥，原列为二级保护动物，但张正旺称其目前的总数量不超过100只，“实际上岌岌可危了”；与之相对的是，国家一级保护动物遗鸥，种群数量已超过1万只。 种群数量，常被作为确定濒危级别最重要的参考因素。动物保护专家们认为，近30年，随着中国经济的飞速发展，野生动物资源变化也非常快，受威胁物种在增加，名录明显滞后，不符合实际情况。 2014年9月，接受北京青年报记者采访时，湖北宜昌市渔政处副处长易贤超不无惋惜地说，长江流域人类活动越来越多，国家一级重点保护动物、有一个长长“鼻子”的白鲟，当地渔民反映已有10多年未觅踪影。2003年在四川南溪误捕的一尾雌性成年白鲟，是最后一次有记录的个体。 “专家可能出于严谨还未宣布，但我们老百姓心里很清楚，（白鲟、白鳍豚）都已经灭绝了。虽然还在一级保护动物名录里，但也就是一个图片、一个标本了。” 保护名录为何26年未更新 为修订名录，专家们都记不清开过多少次论证会了。结果总是没有下文。 根据《野生动物保护法》规定，《国家重点保护野生动物名录》及其调整，由国务院野生动物行政主管部门制定，报国务院批准公布。根据职能划分，农业部主管水生动物，国家林业局则主管陆生动物。如调整名录，两部门各拟定珍贵、濒危野生动物修订名单，协调一致后上报国务院。 中科院动物研究所首席研究员、中华人民共和国濒危物种科学委员会常务副主任蒋志刚记得，早在1997年前后，他就参加过名录修订研讨，第一次是去林业科学研究院开的会。后来，国家林业部门又通过中国动物学会组织专家论证，名录中哪些物种该保留、哪些物种该增补、哪些物种该升级降级，专家们均给出方案。 张正旺用“很久以前”定义参加第一次论证会的时间，当时没有下文。最近一次是2011年前后，当时受国家林业局委托，中国动物学会组织论证，提出名录修订意见。据他所知，新的名单由学会审核后已经报给国家林业局，“但这次也没有下文”。 王丁至少参加过4次农业部组织的论证会。早在10多年前的会上，专家和农业部官员就对江豚的“升级”达成一致意见。几年前，农业部官员告诉他，预计等国务院发布名录还需要时间太长，江豚不能再等了。他们计划就江豚升级问题单独写报告给国务院。但当时赶上部委职能调整，主管部门农业部渔政指挥中心被调整到国家海洋局，工作就此搁置下来。 2014年10月14日，农业部发布《关于进一步加强长江江豚保护管理工作的通知》，明确要求“长江江豚按照国家一级重点保护野生动物的保护要求，实施最严格的保护和管理措施”。 在王丁看来，通知在农业部系统内提高了江豚的保护力度，但未上升到法律地位，江豚仍不属于国家一级保护动物，影响保护工作的开展。 经过多年论证的调整名单，为何迟迟没有发布？多名受访专家了解到的情况是，两部门对个别物种的保护意见不一致，需要协调，所以卡住了。 “两部门会签，一家不签字就不能上报。”一位科学家言语中满是无奈。对科学家而言，出现在行政程序上的问题，他们只能干着急，却使不上劲儿。 有专家一针见血指出，《野生动物保护法》虽然规定了农业部、国家林业局有调整名录的职责，但又未对修订时限、频率作出具体规定。部门利益、领导个人意志等因素，都会影响名录修订进展。《野生动物保护法》早已不适宜当下野生动物的保护形势。 接受北青报采访时，专家一致呼吁，农业部与国家林业局两部门应尽快完成名录修订，上报国务院，并建议立法机关为名录定期调整提供法律保障。 被问到是否通过人大代表反映过名录的问题，张正旺教授摇了摇头。尽管在课堂上多次向学生们强调，经济、社会、生态的可持续发展是缺一不可的“三条腿”，野生动物是生物多样性中的重要一环，但他同时也确信：关于国计民生的问题太多了，雾霾、食品安全可能更受关注，每一个看起来似乎都比动物保护更紧迫。 进名录、调级意味着什么？ “名分”对珍贵、濒危的野生动物意味着生机。 王丁去地方督查江豚保护工作时，曾被当地官员问“江豚好不好吃”。他没好气地回答“不好吃”，地方官员反问：“不好吃为什么还要保护呢？” 这一极端个例让他意识到，保护地位的不同，可能导致官员、社会公众对野生保护动物的觉悟不同。 国家对野生动物的保护管理及违法处罚，均依据名录。《刑法》第三百四十一条规定了“非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪；非法收购、运输、出售珍贵濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪”，情节特别严重的，处十年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产。 而根据相关法律，国家一级、二级保护动物法律地位、管理力度也有不同。《野生动物保护法》中规定，因科学研究、驯养繁殖、展览或者其他特殊情况，需要捕捉、捕捞国家一级保护野生动物的，必须向国务院野生动物行政主管部门申请特许猎捕证；而二级保护动物则向省、自治区、直辖市政府野生动物行政主管部门申请。 张正旺教授分析，列为一级保护动物的，从国家层面就非常重视。为了保护一级物种，主管部门可能划定专门的自然保护区，而相关领域科学家可能会从科研价值角度出发，更为关注一级物种，投入更多力量开展相关研究监测。 据了解，自1989年施行以来的26年内，名录内仅有个别物种进行了调整。2003年，经国务院批准，国家林业局发布第7号令，将麝类动物的保护级别由二级提升为一级。之前，由于麝香的药用价值，非法盗猎严重，原麝等已经濒临灭绝。 据媒体报道，当年在麝类升级后，国家林业局随后出台了一些更为有力的保护措施，并鼓励进行人工驯养和繁殖。野生麝类数量正逐渐恢复。 参照世界自然保护联盟标准，专家认为三类野生动物应纳入名录：一是数量非常稀少，不够一两千只的，需要立即进行保护；二类是分布区特别狭小的；三是虽然种群数量多但下降幅度非常快的物种。 公布新版名录尚无时间表 12月10日，北青报记者从农业部、国家林业局获得的最新消息是，新版名录正在修订中，但何时上报国务院仍无时间表，两部门需要沟通。 农业部渔业渔政管理局资源环境处副处长姜波介绍，前段时间已经将水生动物部分的最新版名录发到各省、自治区、直辖市征求意见，现在意见正陆续反馈回来。农业部门汇总后准备近期报给国家林业局，由两部门联合上报国务院审定。 国家林业局相关负责人表示，陆生动物部分名录也已取得实质性进展，但无法确定何时上报名单。被问及如两部门存意见分歧如何解决时，该负责人称，只能先协商一致。 “上报国务院是越快越好，但两部门联合报（名录），还要沟通协调的一个过程。”姜波称，最近一次名录修订工作约在2000年前后启动，先期主要摸清物种资源状况，再根据濒危程度设计保护级别，修订名录还涉及到产业发展等问题，在论证、征求意见阶段，要充分考虑各方面意见，程序是很复杂的。 对于专家反映的此前论证多次没有下文的问题，该负责人认为，现在的最新版名单也是长期研究调查积累下来的，不算没有结果。 他同动物专家观点一致，也认为《野生动物保护法》此前对名录修订的规定“不是特别清楚”，应该明确每隔多少年就要进行修订一次。 北青报记者了解到，《野生动物保护法》目前也在修订中，初稿将于本月底在全国人大常委会进行一审。专家称，定期修订《国家重点保护野生动物名录》写进了修订初稿，有望作为法律机制被固定下来。 “我们初步设想，5年修订一次。从调查、论证、征求意见……所有程序走下来的时间应该差不多。”姜波分析称。 动保专家们的一致呼声 目前，距《野生动物保护法》修订版正式颁布，尚需时间。尽快公布新版名录，成为动物保护专家的一致呼声。 王丁甚至设想了一个折中方案——两部门求同存异，携手面对实际困难，“能不能把有分歧的个别物种暂时搁置，先公布其他物种的更新名录？” “白豚先生”王丁曾见证白鳍豚走向灭绝。2006年，七国科学家考察团曾沿长江寻觅白鳍豚的踪迹，最终无果而返。次年，“2006长江豚类考察”报告发布，科学家宣布白鳍豚功能性灭绝。英国BBC等媒体认为，这是第一个由人类行为导致灭绝的鲸类动物。 作为当年的考察团负责人，王丁还记得科学家们来时充满希望、兴致很高，但在离开时，“很多人都哭了”。 尽管出于科学严谨未宣布最终灭绝，但王丁心里清楚，作为一个物种，白鳍豚繁衍的机会是没有了。照长江目前的状况，即使仍有一两头个体，它们的生存机会也是没有了。 相比白鳍豚的命运，王丁认为，江豚只要抓紧保护，还是很有希望。毕竟当年能投入的资源很少，而今，整个社会对濒危物种的保护意识都在提高。 只是，很多濒危野生动物实在等不起了。 本版文/本报记者 孙静 |
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