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评《北京市医疗事故行政处罚暂行办法》
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北京市卫生局出台的《办法》是一部存在明显缺陷和漏洞，且没有经过审慎讨论和论证的立法。 最近北京市卫生局发布了《北京市医疗事故行政处罚暂行办法》（以下简称为《办法》），并于2005年11月1日正式实施。这虽然是第一部对《医疗事故处理条例》（以下简称为《条例》）相关内容细化的地方性行政规范性文件，从这个角度看有其积极进步的一面，它必将带动新一轮的《条例》实施细则的立法工作，对于确定《条例》中不明确、不具体和难以掌握的具体条款起到弥补、规范作用，对于修正《条例》中的不妥和语误必将起到一定的修正作用。然而，纵观《办法》的14条内容，却很不是滋味，一种不吐不快之感悠然而生，于是奋笔疾书，浅谈粗见。 进步之举的不和谐之音——《北京市医疗事故行政处罚暂行办法》。 一、《办法》存在的主要问题 第一，《办法》第1条开宗明义阐述了《办法》制定 “依据《中华人民共和国执业医师法》、《医疗事故处理条例》、《医疗机构管理条例》、《中华人民共和国护士管理办法》等相关法律法规，结合北京地区的实际情况，制定本办法”。然而，《办法》是一部地地道道的行政处罚规范性文件，国家早在1996年就制定了《中华人民共和国行政处罚法》，但是在立法依据上却对此只字未提，突显《办法》与国家有关法律、法规的脱节。第1条中还有另外一个明显的立法技术性错误，对相关法律、法规的援引，有的加“中华人民共和国”，有的却没有，不是严谨的法律书面文件表述方式。 第二，对医护人员的处罚涉及刑事处罚问题。《办法》第11条表述为“对于严重不负责任涉嫌犯罪的移送司法”，该项规定可能成为司法机关执行《刑法》第335条“医疗事故罪”的依据，因而有法律解释的性质。作为一个地方行政机关，显然无此项权力。《中华人民共和国立法法》第8条规定，涉及犯罪和刑罚问题的立法内容只能由全国人大制定法律。该法第73条还规定了地方性规章的制定：省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。显然，北京市卫生局无权制定这样的规范性文件，属越权立法。 第三，对医疗机构的处罚明显偏重。在《办法》第10条规定，鉴定为一级医疗事故医院承担轻微责任的，鉴定为二级丙等医疗事故医方承担次要责任的，为处以“限期停业整顿”处罚的低限。这样的规定显然不合适，难以执行。因为医疗事故的发生，很多情况下是医疗机构难以避免、难以防范的，鉴定的标准又是以最终损害结果论事故等级。而医疗事故的受害人的最终损害结果往往是多因一果，且疾病、创伤、患者自身因素影响损害结果的发生。因此，对于急诊、重危患者的抢救，医疗机构面临行政处罚的风险增大。 第四，事故的责任程度的组成方式不合理。《办法》第9条规定：医方总体责任程度(A)＝医疗机构担负的责任程度＋负有责任的医护人员的责任程度。在医疗事故技术鉴定中，很难人为区分哪些是医院的责任，哪些是医师的责任，何况还有多名医护人员的责任。事实上，在具体的医疗事故案件中，医疗过失体现为具体医护人员的医疗行为中，但是由于医护人员是执行职务行为，因此，这样的过失就认定为医疗机构的过失，由医疗机构承担相应的赔偿责任。实际上医疗机构的过错就是具体医护人员的过错。因此《办法》所列举的医疗过失行为责任程度构成的认定标准是错误的，也没有任何实质意义。 第五，《办法》确定的对医疗事故责任医疗机构和责任医护人员的行政处罚措施是比较重的，但是没有赋予有关医疗机构及医护人员救济的渠道，这是对医疗机构及医护人员基本权利的剥夺。 《办法》实施可能导致医患矛盾激化，混乱医疗处罚。 二、《办法》实施后可能会遇到的问题 第一，医学会鉴定专家组为了避免对医疗机构和医护人员的过重处罚（停业整顿、吊销执照、司法移送等），鉴定时可能会尽量避免做出超出二级丁等医疗事故、医方次要责任的结论，从而可能将医患矛盾集中到医学会。 第二，由于有行政处罚作为后盾，患方可以行政处罚作为向医疗机构及医护人员高额索赔的砝码。如果医疗机构不同意患方高额赔偿的要求，患方可以提请卫生行政机关处罚医疗机构及医护人员。反之，如果医院答应患方的高额赔偿要求，患方可以承诺放弃要求追究医疗机构及医护人员行政责任的要求而直接“私了”，但这种“私了”仍然存在诉讼的不确定性，制造新的不稳定因素。 第三，卫生行政机构有成为行政诉讼被告的风险。由于《办法》明确而具体地规定了医疗事故的行政处罚责任，如果卫生行政机关不处罚，或者没有按照《办法》第10条、第11条的规定处罚，患方都可以卫生行政机关行政不作为行政起诉该卫生行政机关。同样，受行政处罚的医疗机构和医护人员，也可以向人民法院起诉作出行政处罚决定的卫生行政机关。 第四，由于急诊抢救重危患者容易构成等级比较高的医疗事故，因此，基层医院容易出现推诿患者的现象；三级以上的医疗机构则在行政处罚的阴影之下痛苦地抢救患者，其执业效果可想而知。 总之，北京市卫生局出台的《办法》是一部存在明显缺陷和漏洞，且没有经过审慎讨论和论证的立法，有关方面应当尽快予以更正或者采取必要的弥补措施，以防《办法》实施中对患方、医方和卫生行政机关造成伤害，制约和阻碍我国医学事业的发展。 |
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