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[交流] “提高空气质量不可能一夜完成”——美国PM2.5标准十五年拉锯战

“提高空气质量不可能一夜完成”——美国PM2.5标准十五年拉锯战

作者：南方周末记者汪韬实习生王静怡张路延最后更新：2012-06-16 11:29:28

自PM2.5纳入国标以来，美国环保局就几乎一直坐在被告席上。十五年间，公众、各个行业、地方政府从未停止过标准修订的拉锯战。空气质量的改善非一朝一夕能完成。

历经15年，仍有不达标区

打开由美国环保局管理的“AIRNow”网站，一张迷彩服样的美国地图就会告诉美国公众今天、明天和当下的空气质量，绿色代表“优”，黄色代表“适中”。下载一个3Kb的AIRNOW插件，黄黄绿绿的监测站点则完全展现在GoogleEarth（谷歌公司的卫星地图软件）上，放大之后，你可以清楚看到所有空气质量监测站点的位置，如在华盛顿的一条街道或是费城的一个公园里。

AIRNow会预报出空气质量最糟糕的五个城市。2012年6月13日的预报显示，加州有两个城市分列一二，赌城拉斯维加斯排在第三。它们的等级都是橙色——对敏感人群有影响，网站建议这些地区的孩子、患有肺部或哮喘的病人减少户外运动。

美国是世界上第一个将PM2.5加入国标的国家，但如今依然有部分地区难以达标。“对于加州而言，达标比较难。”加州大学伯克利分校教授科克·史密斯说。由于人口稠密和山谷包围，该州最大城市洛杉矶成为难以达标的城市。

1963年，美国国会通过了《清洁空气法》（Clean Air Act）。

1971年，美国《国家环境空气质量标准》就已颁布，直至1997年，PM2.5才第一次纳入美国国标，达标计划并没有立刻出台。各地监测网络的建设也经过了漫长的时间。因为当时各地虽有常规的环境空气质量监测站，但对于PM2.5某些组分的采样方法和仪器还有待完善，不同类型PM2.5的采用仪器的一致性也存在差异。

直到2000年，PM2.5的监测网络才逐步建立，如今美国已有上千个PM2.5的监测点，研究者可以从美国环保局的网站上下载各站点的监测数据。在几年的监测数据基础上，据美国环保局《清洁空气法》专家吉妮·洪称，2005年，美国环保局方指定了39个未达标区域，涵盖了20个州的208个县，大部分的达标截止日期为2010年，有的则为2015年，如洛杉矶地区。

尽管有的地区还没有达到1997年的标准，但根据《清洁空气法》，每隔五年美国环保局需总结已有的科学研究，决定是否修订标准。2006年，PM2.5的年均浓度保持不变，日均浓度变得更为严格。

这给超标区增加了另一个“死亡日期”，针对2006年的标准，吉妮称，2009年，美国环保局指定了32个未达标区域，涵盖了18个州的121个县，达标截止日期是2014-2019年，目前，大部分地区尚未达标。

“提高空气质量不可能一夜完成。”美国货车运输协会的副主席、能源和环境事务顾问格伦·科德兹说。机动车排放是PM2.5的主要污染源，达标需对发动机进行整改。

自下而上的民间推力

PM2.5加入美国国标，这源于两个经典的前瞻性研究，即哈佛六城市和美国癌症协会的研究。

1970年代起，在美国东部6个城市，哈佛大学对八千多名居民十多年的跟踪观测发现，死亡率与空气中PM10和PM2.5等颗粒物的浓度有关。

得出这样的结论后，哈佛大学的研究者联系了癌症协会，“他们期待研究结果在更大范围的癌症预防研究中得到印证。”癌症协会负责流行病学和监视研究的副主席迈克尔·图恩说。根据50万美国人死亡原因风险的数据，研究发现空气中PM2.5每增加10微克/立方米，心血管和肺癌死亡率分别上升6%和8%。

研究结果引起了强烈反响，1994年，美国肺协会向美国环保局提起诉讼，要求修订标准。“他们没有遵守每五年总结现有研究的规定。”肺协会负责国家政策与支持的助理副主席贾妮思·诺伦说。

在民间力量的推动之下，1997年，美国环保局将PM2.5纳入了国标。2000年，美国健康效应研究所重新证实了这两项研究的可靠性。

这两项研究也为世界卫生组织和欧盟提供了数据支持，在2005年的《空气质量准则》中，世卫组织提出了PM2.5的空气质量准则值，但颗粒物和人体健康间的不确定性非常大，这意味着并不是低于准则值就会避免对人体的危害。

这种不确定性促使美国国会增加了研究经费，哈佛大学、纽约大学等颗粒物研究中心相继成立，1999-2016年间三个阶段的科研总经费超过一亿美元。而民间机构也积极开展相关研究，如肺协会每年都会发布针对空气的专题报告，他们的《2012空气状况》中就认为，对于41%的美国人而言，臭氧或颗粒物浓度处于不健康水平。

这些研究都会对空气标准的修订起到参考作用，而对于颗粒物的研究已逐渐深入，从一开始关注粒径大小（如10微米和2.5微米）转变为成分和来源研究。美国已有研究发现源于交通排放的颗粒物对死亡率的影响大于燃煤来源，而自然来源（土壤、岩石）的细颗粒物与人群死亡率的变化无关。

未尽的利益拉锯

从最早的100微米以下的总悬浮颗粒物到PM10，以及如今的PM2.5，美国的颗粒物标准经过了3次修订，每次修订都伴随着相关利益方的博弈，美国环保局屡次成为被告。

1997年，PM2.5的新标准刚刚公布时，环保局就被美国货车运输协会、俄亥俄州等行业团体、州政府告上公堂。作为工业组织，货车运输协会认为美国环保局在制定标准时没有考虑实施费用，这将对全国经济造成负面的影响。

“我们穷尽了所有的协商途径，这（指诉讼）是最后的方法。”格伦说。在标准征集公众意见期间，货车运输协会已经提交了意见，与环保局官员当面沟通，也参与了听证会。种种途径未果之后，一众行业团体、州政府不惜与环保局对簿公堂。

官司拉锯4年，此案最后上诉到美国联邦最高法院。2001年，联邦最高法院判定美国环保局胜诉，标准通过，因为环保局考虑的是公众健康而不是经济利益。“《清洁空气法》并没有要求环保局考虑实施标准的成本。”吉妮说。

虽然在此次案件中败诉，格伦依然坚持自己的想法：“标准定得过严会对经济不利，需要循序渐进。改造老货车很费钱，有时候甚至超过货车本身的价值。”

这种反对声音也出现在其他标准中，如跨州空气污染法规因要求发电厂降低空气污染物排放而被描绘成攻击美国就业的范例。得克萨斯州的共和党议员就指出，因为这个规则，他们州的很多企业不得不进行裁员。

运输协会的案件中，曾经起诉过环保局的肺协会站在了环保局的一边，但2006年的标准颁布后，肺协会又站在环保局的对立面，和美国农场局联合会等组织一起起诉环保局，因为PM2.5的年均浓度延续了1997年的标准，未按五年期限进行调整。在2006年，环保局的专家团曾建议过更严格的标准值，但是未被采纳。

这场官司又绵延3年，2009年，环保局败诉。“因为环保局未能充分论证这个年均浓度是否足以保护公众健康。”吉妮说。

美国环保局被要求在2011年10月之前重新总结已有的科学研究并发布新的标准，但是环保局未能及时完成，所以肺协会又起诉了环保局。“上周环保局已经同意在这周提出新的标准，并在2012年12月正式公布。”6月13日，肺协会的贾妮思告诉南方周末记者。

“我当然希望年底新标准能够执行。”长期关注美国空气质量的加州大学洛杉矶分校的法学博士安雪峰说，“但是考虑到奥巴马政府的大选政策，我不是特别乐观，严格标准会对经济产生影响，去年应该颁布的臭氧新标准就被推迟了。”2011年，奥巴马撤销了臭氧标准监管提案，从而降低经济困难期的法规负担。

但是安雪峰觉得，严格标准也会从另一方面促进经济的发展。正如自然资源保护委员会和其它组织的另一份报告显示，汽车排放标准和清洁汽车研发已经在全美504家工厂提供了15.5万个职位。

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