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国家生命线：中外国家石油安全战略比较
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国家生命线：中外国家石油安全战略比较与启示 “战略”这一概念在国际政治学中的含义是“全局的、长远的计划”。 石油是保障国家经济、政治安全的重要资源，事关“全局”和“长远”，所以是一种重要的战略物资，并因此产生了专门的石油经济和石油政治研究。 随着石油供需矛盾日益突出，石油安全引起了各国的高度重视，各大石油消费国纷纷制定和实施了其国家石油安全战略。 目前西方各国石油安全战略的主要内容是：增加本国的石油生产，提高石油利用效率，全力开拓国外石油资源，建立国家战略石油储备，开展国际能源合作，并运用国家的政治、经济、外交、军事等各种手段建立和加强其石油安全保障体系，以保证本国的经济、政治安全并力图影响和控制世界局势。深入了解这些国家的石油安全战略，对于中国国家石油安全战略的研究与决策颇有启发意义。 综合美日等国国家石油安全战略的内容与实施情况，不同程度地表现出某些共同的特点，值得我们注意，并对我们结合本国情况，构建中国的石油安全战略以重要启示。 其一，高度重视战略石油储备的作用，投入巨资进行战略石油储备建设。 国外战略石油储备可以追溯到二战时期，而大规模实施建立则是第一次石油危机之后。其中最为突出的例子是美国，作为世界上的头号经济大国和军事大国，也是最大的石油消费国，美国还是现今世界上最大的石油储备国，其储备总量占经合组织国家政府战略石油储备总量的60%。美国自1975年由国会授权政府开始兴建庞大的应急石油储备体系。1977年进行了第一次政府购买。1981年，尽管当时油价很高，美国购进的战略石油储备仍高达每天33.6万桶。为此，美国政府至1991年已为战略石油储备拨款190亿美元,其中购买原油用了160亿,其余30亿用于设施建设。美国的战略石油储备总量目前已达到6亿桶。 海湾危机期间，美国的战略石油储备发挥了很大的作用。自1991年1月17日海湾战争爆发后，虽然在最初两小时国际石油价格普遍上涨，如在新奥尔良和休斯敦的现货交易中，油价由每桶32美元涨到35美元，但在这之后，油价立即全面下跌。1月18日，布伦特原油收盘价格跌到每桶18.20美元,处于1990年8月2日以来的最低水平。到海湾战争结束时，油价为每桶21美元上下,约比开战前低10美元。海湾战争之所以并未引起油价如大多数人战前所估计的那样上涨，主要原因是美国动用了战略石油储备。1月16日,美国总统布什批准从近6亿桶的战略石油储备中,每天向市场投放112万桶,若按1990年上半年每天消费1765.5万桶计算,美国已有的战略石油储备可供全国消费34天左右。所以，动用战略石油储备起到了稳定市场供应，稳定人心和平抑市场原油价格的作用。更重要的是，庞大的战略石油储备成为美国对付海湾危机、发起对伊拉克战争的强大后盾，是美国一系列国际军事、外交行动能够奏效的关键因素。1996年中，美国政府曾为平衡政府财政预算，筹集教育资金，向市场销售了164万吨的战略储备石油(主要是含硫原油)。美国政府还在其远期预算方案中，计划到2002年陆续出售价值15亿美元的战略石油储备以平衡财政收支。此举当即引起有关方面的强烈反映：美国能源部和国际能源机构的官员都明确表示了其担心，认为必须保持足够的战略石油储备，才能发挥其威慑和稳定的作用，否则，将严重影响美国和世界的石油安全。看来，战略石油储备作为对付危机、维护石油安全的一张王牌，其作用已得到美国政界认同，并被国际上的有关人士看重。 日本是世界第二大石油消费国，国内却几乎没有任何石油资源，所需石油基本上完全依赖进口。因此，日本朝野上下历来存在着“一旦石油供应断绝，日本的存亡便会受到威胁”的严重而又紧迫的危机感。进行石油的战略储备，成了日本的一项坚定不移的国策。几十年来，它孜孜不倦地、不声不响地、日积月累地埋头做着储备石油的工作。日本政府为民间各家石油公司承担的石油储备提供“利息补贴”，年金额达 1000亿日元以上。据了解，日本迄今为止已经建立了10个“国家储备基地”，在日本列岛由北向南设置。有人把这些基地称为“新的人工油田”。日本进行石油国家储备所付出的事业费，加上给民间储备提供的补贴，两者合计达2万亿日元。这是一笔非常巨大的经常性支出，但被视为“安全成本”，意即国家安全必须的，非付不可的。截至1997年2月，日本已经储备了可供使用154天的石油。以数量计算，国家储备和民间储备，总共达到9722万千升。这就是说，即使石油进口断绝，日本国内也可以维持半年左右的用量。 可以看出，由于石油与经济发展、社会安定及国家安全的密切关系，所以西方国家都把建立石油战略储备作为保障石油供应安全的首要国家战略看待。显然，这种石油储备已超出一般商业周转库存的意义。它不仅具有保障供应、减少风险、稳定价格的作用，更是着眼于石油的政治后果，力图使本国在国际政治的风云变幻和激烈斗争中站稳脚跟、取得主动，避免受制于人。 中国在1993年开始成为成品油净进口国，1996年成为原油净进口国，根据最保守的专家估计，2000年我国石油净进口量将达到4000万吨以上，占当年石油消费总量的 20%以上。国际能源机构认为，石油供应中断量达到需求量的7%就是能源安全的警戒线，超过这一界限就需要采取包括动用战略石油储备在内的一系列应急措施。然而，迄今为止，我国严格意义上的国家战略石油储备却尚属空白，应变能力很弱，一旦国内外发生不测事变，将对大局产生严重影响。所以，国家有关部门应该引起对此问题的高度重视，尽快建立我国的战略石油储备。 |
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其四，国家、政府及其相关的法律法规在石油活动中发挥重要作用。 美国、日本等西方国家都是高度市场经济化的社会，其从事石油业活动的基本上都是以获利为目的的工商企业。但是，众所周知，石油不仅是一种商品财富，更是一种重要的战略物资，具有政治特性，能够产生种种政治后果，影响整个国家的稳定与安全，所以，西方国家的政府机构及其领导人无不或直接或间接地介入石油活动，运用政治的、军事的、外交的和法律的各种手段，发挥影响，保持国家对国内外石油资源的有效控制。 “七姐妹”时代，美国的埃克森等5家石油公司的储量、产量曾占西方世界的一半以上，这与当时的美国政府的外交、军事和政治政策支持是分不开的。80年代后期，美国的石油公司又纷纷移资海外，虽说有公司自身利益的考虑，但与政府隐蔽的想法不无关系，美国政府没有明文的鼓励海外勘探政策，但是有“资源储备”的暗自打算。美国政府总是动用一切力量保护美国石油公司的海外投资，在西半球和前苏联地区的石油开发建设中，美国的住外使馆担当着鸣锣开道的角色；在非洲，美国的石油公司在排挤法国的石油公司，其后台也是美国政府。 在这方面，最典型的事例当属美国投入几十万兵力、耗资几百亿美元所进行的代号“沙漠风暴”的海湾战争。美国如此兴师动众的真正目的，用邱吉尔的一句名言来描述最为确当：“没有永恒敌人，没有永恒的朋友，只有永恒的利益。”基辛格等已经卸任的资深政治家说得更是一针见血：美国在海湾的一切行动的目的只有一个：石油。白宫文件《新世纪的国家战略》认为：“美国基本能源需求40%以上依靠石油，石油需求大约一半左右依靠进口，而石油进口的大部分--尽管其份额正在减少--来自波斯湾地区。……我们不能忽视这样一个事实，即从长远看，绝大部分已查明的石油储量仍位于中东地区。从更长远看，随着国内资源趋于枯竭，即使采取了各种节油措施，确保获得这一关键资源对美国仍有着生死攸关的意义。”基于这样的认识，美国目前虽然已停止了从海湾地区进口石油，但丝毫没有减弱对海湾地区的控制，为的是控制这里的石油资源，左右国际石油供应，保持其世界霸权。 如果说美国的石油公司活动基本上还属于自发性的市场行为，那么日本则主要是政府的自觉行动。日本政府对海外石油勘探开发做了大量的调查，成立了国家石油公司(1978年以前是名为石油开发公团的政府机关，以后改称日本国家石油公司)，并采取一系列资金、税收等方面的扶持政策，鼓励其石油企业从事海外油气资源的勘探开发，以图拥有更多的油气资源，和获得更多的股份油。 尽管日本与美国在东亚实行军事联盟，但是日本出于自身的特殊石油利益，在一些国际事务中，经常由日本政府亲自出面，采取与美国等西方国家明显不同的态度和行动。例如在中东，日本政府有意淡化政治，突出经济，采取了比较灵活的态度，和提供财经援助、发展经贸关系等一切手段，争取与包括伊拉克在内的所有富油国发展关系。在俄罗斯和中亚的油气开发上，日本政府也积极活动，力图寻求在美国、俄罗斯、中国之间复杂的利益关系平衡中，实现日本的油气目的。前述日本积极推动修建土库曼至日本的天然气长输管线项目即是一例。 与之相关的，为保证国家石油安全，西方国家无一例外地都是法律先行，制定有完善的石油法律法规体系，利用法律对石油资源和石油的生产、消费、进口、储备等进行强有力的政府控制。美国有《能源政策与节约法》、《综合预算调节法》、《内政部和相关机构拨款法》、《清洁空气法》、《清洁水法》；日本有《基本石油法》和《石油储备法》；德国有《能源安全保障法》和《石油储备法》。 鉴于石油的安全供应事关重大，所以美国石油政策的制订非常重视国家石油供应的充足与安全，特别是军事用途的石油供应，给予极高的重视。美国从1912年到20年代中期就在国会中陆续通过法律，将国内4块可能有丰富油气储藏和3块有大量页岩矿藏的广大地区划为“海军用油保护区”，规定只许海军在战时急需时经国会批准后开采。迄今这些地区的矿藏仍在美国国家严格控制之下。 日本则为了抑制石油消费而一直实行由政府严格控制的高油价政策。日本的石油价格是美国石油价格的4倍多，价格中所含的税收则是美国税收的6倍多。高油价有效地抑制了其石油消费的增长，在政府控制油价最为严格的1973-1986年高油价期间，日本的石油消费呈负增长，到1995年，日本全国石油消费绝对量仍低于1973年的水平。 西方国家为了保证石油安全而采取的一系列政治、外交、军事和法律措施说明，石油作为一种极为重要的战略物资，世界上任何一个国家的政府都不可能撒手不管而完全由市场进行调节。为了保障我国的石油安全，必须强化国家对石油资源的集中管理和对石油工业的宏观调控，尽快出台我国的《石油法》和《油气田保护条例》等相关法律法规。对于中国石油企业在国外开拓石油资源的活动，政府也应予以更加主动、更加有力的政治和外交支持。例如，要充分利用我国与中亚国家的友好关系和所处的地缘战略优势，推进中亚油气出口东向通道的建设，和我国企业参与中亚石油开发的项目，把中亚油气出口的趋向持久地引向我国；在中东和非洲的许多产油国，中国应利用固有的政治优势，发展与这些国家的传统友谊，加强相互间的油气合作，以扩大中国石油供应的来源；中国与俄罗斯之间业已建立的国家间战略协作伙伴关系，亦需更多的战略经贸合作项目予以具体化的落实，例如开发俄罗斯西伯利亚和远东地区丰富的石油天然气，并建设南下管线输送到我国境内，就将是对我国及东亚石油安全具有战略意义的重大举措，应尽快促成其实施。 西方国家制定和实施石油安全战略的情况充分说明，由于石油所具有的政治特性，事关国家发展与安全的大局，所以一个国家所需石油的安全供应，在某种意义上，是决定国家生死存亡的“生命线”。 中国自1993年开始由石油出口国变成净进口国后，进口国外石油的比重不断加大，不安全因素迅速增加，这是我国石油安全将长期面临的一个严峻问题。因此， 1997年上半年，有关领导与专家研究论证了初步的“中国国家石油安全战略”方案，提供国家领导人决策参考。所提出的我国石油安全战略总的方针是：立足国内，开拓国际，抑制消费，建立储备，保持长期稳定的石油供应，保障国家政治、经济和社会的安全。 从我国的具体国情和将要面临的21世纪世界局势出发，充分考虑到我国改革开放建设社会主义和独立自主的和平外交政策的需要，并参考上述西方国家的石油安全战略内容，笔者认为，我国目前的石油安全战略，仍嫌缺乏足够的油气地缘政治观念，特别是对建立国家战略石油储备的迫切性，和加强国家对石油这一战略资源的控制与介入的必要性，重视不够。从石油安全是国家的“生命线”这一高度看去，石油行业的管理者及国家政府领导人，在进行有关石油问题的决策时，不能仅仅就石油论石油 (石油技术视角)，在关心经济利益得失(石油经济视角)的同时，还必须充分考虑到石油与政治间的密切关系，建立宽广而深远的石油政治视野. |
4楼2007-04-04 13:31:32
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其二，重视和增加勘探开发投入，拥有充足的石油资源储备，从根本上保障石油的安全供应。 拥有充足的石油资源储备比储存石油更安全、保险。例如在1986年，国际原油价格暴跌给西方石油消费国经济带来了巨大的利益，其石油进口费用大大减少，通胀率下降，经济增长率上升。但低油价实际上打击了西方国家的石油业，勘探投入减少。西方大石油公司1986年的石油勘探开发投资比1985年减少约30%,其中美国减少了近 40%。1986年底,全世界在用钻机数目约为2200台,比1985年底的3500台下降了37%左右。美国在用钻机数量下降幅度最大,1987年降到了第二次世界大战以前的水平。随着经济增长和石油勘探投资减少,西方国家对进口石油依赖加深了,从而造成石油供应的风险程度更高。世界上目前约有1000万桶/日的剩余原油生产能力,原油的实际供给量也大大超过需求量。若简单地从数量上分析，2000年以前是不会发生原油供应危机的。但不容忽视的是,这1000万桶/日的剩余生产能力几乎全部掌握在欧佩克手中,其中 70%在中东地区,而恰恰是该地区政治风险之高可谓世界之最，几次“石油危机”的发源地都在中东地区。有鉴于此，为减少对进口石油的依赖程度，防止石油供应突然中断给国家造成危害，美国、特别是日本等国采取的一系列能源保障措施中，很重要的一条就是：增加石油投资，更多地拥有资源储量。例如，英国和挪威扩大北海石油勘探规模。美国政府为了增加石油储量也鼓励石油公司增加勘探开发投资，投资地区不是仅局限于国内，还将大量资本投向国外石油前景良好地区，如加拿大和北海地区及一些发展中国家。90年代以来美国各石油公司在海外投资都高于在国内投资，其中 1991年海外勘探开发投资总额为337亿美元，是其国内投资的两倍。 日本的行动则更为积极主动。由于日本国内资源贫乏，所以其开发石油资源的力量全部集中到海外。在日本政府对本国公司到境外勘探开发石油的一系列优惠政策支持下，日本公司以多种方式参与国外油气合作，如购买股份参与开发，签订产量分成协议，签订各种转让协议，直接投资开发油田等等，以图拥有更多的油气资源，和获得更多的股份油。据统计，到1995年，获得国家的技术、财政支援在海外进行石油勘探开发的日本企业达到117家，在1994年度共获得了3879万吨的自主开发原油，即相当于日本石油进口量的14.2%。日本政府提出明确的目标，要求在海外的石油勘探所获得的股份油要在21世纪初达到进口石油总量的三分之一。日本还大肆从别国购买石油资源储量，企图从中取得一定量的产品支配权。 同样的道理，中国石油安全供应的根本保证应是立足于中国石油勘探开发力量的发展上，鼓励中国石油企业参与国内和国际石油资源合作，寻找并拥有更多的石油资源，这样石油供应的安全才有长久的、可靠的保障。 |
2楼2007-04-04 13:29:46
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其三，努力使石油进口的来源多样化，分散石油进口的风险。 中东地区是世界的“大油库”，已探明可采石油储量占世界的66%，其石油输出量占世界石油市场的接近一半；中东又是世界的“火药库”，政治、经济、民族、宗教各种矛盾与斗争复杂而尖锐，经常发生的政治动荡和军事冲突严重影响世界石油的安全供应，自50年代以来，中东先后十几次发生了石油供应中断事件，其中三次造成了世界性的石油危机。因此，西方各国在积极插手中东事务、竭力控制中东资源的同时，无不努力寻求油气进口来源的多样化，分散进口来源，减少对中东石油的依赖，避免某一进口来源发生供应中断时或受到威胁时所带来的被动局面。 1996年，美国共进口原油4.656亿吨，其中13180万吨来自北美，l2660万吨来自中南美洲，这样从美洲地区的石油进口量占其当年进口总量的45.49%。同年从中东地区进口8170万吨，占进口总量的17.54%。从亚太地区进口1300万吨，占进口总量的2.79%。可以看出，美国大部分石油进口来自西半球，即其周边较可靠的地区和国家，与之相应的一个明显倾向，则是近年来着力减少其从中东的石油进口，减少对动荡不定的中东地区的依赖程度，从1990年的25.0%，降到1996年的17.54%。最新资料显示，委内瑞拉已取代沙特阿拉伯而成为美国的头号供油国，占据美国进口石油市场20%的份额，并宣布还要提高这一比重。 1994年西欧进口石油4.73亿吨。其中，从中东进口17384万吨，占进口油的 37.6%；从前苏联地区进口8020万吨，占进口的16.4%；从北非进口9970万吨，占进口的21%；从西非进口4230万吨，占进口总量的8.94%。西欧天然气的消费除依靠本地区的北海与荷兰外，进口来源主要是俄罗斯和阿尔及利亚。 分散石油进口来源也是日本的基本作法。1991年，日本从27个国家进口石油，中东占其石油进口的73.9%，亚太占22.2%，拉美占3.4%，其他地区占0.4%。1995年以后至今，由于中国、印尼向日本出口石油的数量减少，致使日本从中东进口数量增至2.07亿吨，占其当年石油进口总量的78.6%，对其政治经济构成了严重威胁。对此，日本正在努力采取措施，改变这种状况。如日本力图调整能源结构，增加天然气的消费以减少石油进口量；日本已制订并开始实施“欧亚大陆外交”，力图从中亚高加索地区获得稳定的能源供应。1995年4月哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫访日期间，日本就向哈提供了l0亿美元的投资，帮助哈解决石油加工和运输问题。目前，日本正积极地投入修建从土库曼斯坦经中国到日本的长达8000公里、耗资220亿美元的天然气输送管道的工程，都是为了拓展油气来源，增大油气供应的安全系数。 在我国的原油进口结构中，中东原油的比例几年来呈较快上升趋势，1996年已达到1196万吨，已占原油进口总量的52.9%，预计我国今后对中东原油的进口量将会继续增多，比例还将提高，石油供应的风险也将会进一步增大。这是一个值得引起高度重视的严峻局面。 有一种意见认为，我国进口中东石油的数量没有美国多，所占比例没有日本高，加上我国作为发展中国家财力物力有限，所以抗御石油供应风险的战略石油储备问题可以暂缓筹措，分散石油供应风险的进口石油来源多样化也属多此一举，应该哪里的石油便宜就从哪里进口。对此，我们应该考虑到，美国拥有强大的海空军力量，可以用来保护其海外石油供给途径畅通无阻，而我们没有这样的凭借；日本在国际政治舞台上表现得原则性不足，灵活性有余，苦苦谋求政治、外交大国地位而不得，一个重要原因就是其石油供应线极为脆弱，经常陷入有求于人惶恐不安的境地，我们决不能等到出现这样严重局面时才重视石油安全问题。所以，我国战略石油储备的建立，和进口石油来源的充分多样化，应作为一个刻不容缓的紧迫任务，尽快予以筹划和解决。 |
3楼2007-04-04 13:30:29
